最高裁判例 調査官解説批評review
普通地方公共団体の議会の議員に対する懲罰その他の措置が当該議員の私法上の権利利益を侵害することを理由とする国家賠償請求の当否の判断方法（名張市議会議員名誉毀損事件）
（平成３１年２月１４日第一小法廷判決民集７３巻２号１２３頁）
１ 日置朋弘調査官による解説である。行政局第二課長からの異動である。
２ 事案の概要
名張市Ｙ議会議員Ｘが、市議会運営委員会がＸに対する厳重注意処分の決定（以下「本件措置」という。）をし、市議会議長がこれを公表したこと（以下これらの行為を併せて「本件措置等」という。）により、Ｘの名誉が毀損されたとして、国家賠償法１条１項に基づき、Ｙに対して慰謝料等の支払を求める事案である。
第１審は、本件措置等は名誉毀損行為に該当するとしつつ、地方議会の自律権の範囲内で決定された事項については司法権が及ばないとしたうえ、Ｙによる真実性の抗弁は理由があるから本件措置等による名誉毀損行為の違法性は阻却されるとして、Ｘの請求を棄却した。
それに対し、第２審（裁判長藤山雅行）は、Ｘの請求は、名誉権という私権の侵害を理由とする国家賠償請求であり、議会が自主的，自律的に決定した事項の是非を直接の問題とするものではなく、また、Ｘは、公費の支出を伴う本件視察旅行の必要性に疑問を呈し、政治的信条として参加を拒否したのであるから、上記請求は、紛争の実態に照らしても、一般市民法秩序において保障される移動の自由や思想信条の自由という重大な権利侵害を問題とするものであり、一般市民法秩序と直接の関係を有するから、裁判所法３条１項の法律上の争訟に当たるとしたうえで、Ｘが所属委員会視察旅行に参加する義務がないことを理由に、Ｘが公務である視察旅行を正当な理由なく欠席した旨、及びＸが公務に対する正確な認識を欠き議員としての責務を全うしていない旨の市議会議長名義の厳重注意処分通知の摘示は真実に反するものと認められ、かつ、その事実を真実と信ずるについて相当な理由があると認めるに足りる証拠もないとして原判決を取り消し、Ｘの請求を認容した。
それに対し、上告審判決は、要旨「１ 普通地方公共団体の議会の議員に対する懲罰その他の措置が当該議員の私法上の権利利益を侵害することを理由とする国家賠償請求の当否を判断するに当たっては当該措置が議会の内部規律の問題にとどまる限り、議会の自律的な判断を尊重し、これを前提として請求の当否を判断すべきである。２ 市議会の議会運営委員会による議員に対する厳重注意処分の決定は、議員としての行為に対する市議会の措置であり、市議会の定めた政治倫理要綱に基づくものであって特段の法的効力を有するものではないという事情の下においては、その適否については議会の自律的な判断を尊重すべきであり、当該決定が違法な公権力の行使に当たるとはいえない。」として原判決を取り消し、第１審判決を結論において是認した。
３ 解説が求められている事項
本件の争点は、?@地方議会の措置の違法を理由とする国家賠償請求訴訟が法律上の争訟に当たるのか、?A仮に法律上の争訟に当たるとして、地方議会の内部事項の適否に関する司法審査の範囲は限定的であるべきかである。
地方議会に関する先例としては、議員懲罰として行われる除名処分は議員の身分の喪失に関する重大事項で単なる内部規律の問題にとどまらないから取消訴訟の対象となるが、出席停止は内部規律の問題として自治的措置に任せ司法裁判権の対象の外に置くを相当とするとする判例法理が確立している（最大判昭和35年3月9日民集14巻3号355頁、最大判昭和35年10月19日民集14巻2号2633頁）。その射程距離をどう考えるのかがここでの論点である。
第１審判決は、?@については判断せず、?Aについてこれを肯定したのに対し、原判決は、?@についてはこれを肯定し、?Aについては限定的審査を否定して全面的に審査を行った。原判決は昭和35年最高裁判決の常識的な理解に基づくものである。それに対し、上告審判決はこの争点についてどのように考え、どのような判断をして破棄したのか。最高裁判例解説で求められているのは、第一にこの点の解説である。
第二に、上告審判決では、?@について原判決を「結論において是認」し、?Aについては第１審判決を「結論において是認」しているので、それぞれの判断がどのように原審・第1審の理由付けと異なるのかを明らかにすることが、判決理由を正確に理解するために求められる。
４ 日置解説に対する評釈
争点?@につき、日置解説は、これまでの判例・学説に当たりながら、「訴訟物そのものが具体的な権利義務ないし法律関係をめぐる紛争であり、その前提問題として団体の内部事項の適否が問題となる場合には、当該前提問題が法令の適用により終局的に解決することができない問題でない限り、法律上の争訟であることは否定されないものと解するのが相当であるように思われる。そして、議員としての行為に対する地方議会の懲罰その他の措置が私法上の権利利益を違法に侵害することを理由とする国家賠償請求訴訟についても、訴えそのものは適法であると解するのが相当であると考えられる。」として、上告審判決が判決要旨１において地方議会の措置の違法を理由とする国家賠償請求訴訟の法律上の争訟該当性を肯定した趣旨を説明する。昭和35年判決の射程距離に関する妥当な解説であり、平易明快である。
そして、上告審判決が、この点についての原判決の判断を「結論において是認」したことについては、次のように解説する。「この点につき、原審は、外形的な請求内容に加えて、紛争の実態として、一般市民法秩序において保障されている重大な権利侵害を問題とし、かつ、その手続に明白な法令違反があると主張されていることにも照らして、法律上の争訟に当たると判断している。しかし、前記イのとおり、本件訴えについては、名誉権の侵害を理由とする国家賠償請求という外形的な請求内容をもって具体的な権利義務ないし法律関係をめぐる紛争であると捉えられるものであり、かつ、宗教上の教義の問題のように、訴えの性質上、法令の適用による終局的な解決に適しないものではないことによって、法律上の争訟に当たると判断することが可能であり、これらに加えて、別途、一般市民法秩序と直接の関係を有するか否かを検討する必要はないように考えられる。」として、法律上の争訟に当たるかどうかは外形的な請求内容を検討するだけで充分であると説明している。
次に争点?Aにつき、日置解説は、「国家賠償請求訴訟が適法であるとしても、議員としての行為に対する地方議会の懲罰等の措置の適否については、議会の自律権の範囲内に属する事項として司法審査を差し控えるべきかが問題となる。」と問題提起をしたうえで、「原審は、訴訟上の請求が名誉権という私権の侵害を理由とするものであることや一般市民法秩序において保障される自由の重大な権利侵害を問題とすることを根拠として司法審査の対象となることを理由に、全面的に請求の当否を審査したものである。」が、「憲法は、地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基づいて、法律でこれを定めると規定し（92条）、その議事機関として議会を設置する旨を規定する（93条1項）など、地方議会について地方自治の本旨、とりわけ団体自治の見地から自律的な法規範を整備することを予定し、これを受けて、地自法は、議会の組織、権限及び規律等について詳細な規定を設けており、議会運営や懲罰等の内部事項について自治的、自律的なものとしていると解される（議会の運営等につき地自法103〜137条）。このような規定に照らすと、地方議会における法律上の係争については、一般市民法秩序と直接の関係を有しない内部的な問題にとどまる限り、内部規律の問題として自治的、自律的な解決に委ねるのを適当とし、裁判所の司法審査の対象とならないものと解するのが相当であり、昭和35年最判はこのような理解を前提とするものと考えられる。そして、このような地方議会の内部事項の問題についてその自治的措置に任せるのを適当とした昭和35年最判の法理（筆者注：傍点は筆者が付した。）は、当該措置の違法を理由とする国家賠償請求の当否を判断するに当たっても同様に妥当するものであり、当該措置の適否Ｘが請求の当否を判断する前提問題にとどまる場合であっても、議会の自律権を尊重すべき必要性は変わらないものと考えられる。（略）そうすると、議会による懲罰その他の措置の違法を理由とする国家賠償請求訴訟においても、当該措置の適否自体が争われる事案と同様に、その適否につき議会による自主的、自律的な判断を尊重して請求の当否を判断すべきものと考えられる。」として、このような理解を前提として上告審判決は判決要旨1の判断をしたものであると説明する。
しかし、この解説は、昭和35年最判は法律上の争訟に当たるか否かの判断を示したものにすぎないのに、その射程距離を「議会の内部規律の問題にとどまる限り」、本案の司法審査の範囲を限定するところにまで、特段の理由も付さずに拡張するものであって、妥当ではない。なぜなら、昭和35年最判は法律上の争訟に当たるか否かの判断を示したものにすぎないのに、「昭和35年最判の法理」という内容不明確な概念を持ち出して、その一言で、昭和35年最判の射程距離を「議会の内部規律の問題にとどまる限り」、本案の司法審査の範囲を限定するところにまで拡張して司法審査の範囲を限定するというのは、明らかに論証不十分、論理の飛躍があると言わざるを得ないからである。
加えて、国家賠償請求は「議会の内部規律の問題」の当否・その効力を直接に問題にするものではないし、原判決が名誉権等重大な権利侵害や手続きの明白な法令違反があると指摘しているにもかかわらず、それを「議会の内部規律の問題」にとどまるというのであれば、「議会の内部規律の問題」の範囲とは何であるのか甚だ不明瞭となるからである。ちなみに、この点につき、日置解説は、「議会の内部規律の問題にとどまるものであるか否かは、事案に応じて個別に検討することになろう。」、「今後の更なる学説の検討や判例の展開に委ねられるものと考えられる。」として問題を先送りにしている。
上告審判決を踏まえるならば、「議会の内部規律の問題にとどまるものであるか否か」の判断基準はどのように考えられるのであろうか。それは、本件請求が「議会の内部規律の問題にとどまるものである」か否かの判断からうかがうしかない。本件措置等への当てはめがどう判断されているかが極めて重要である。
日置解説は、判決要旨２の判示は、「本件措置等は、?@議会運営委員会がＸに対し厳重注意処分の決定をし、?A市議会議長がこれを公表したことを内容とするものである。」ところ、「?@本件措置は、Ｘが本件視察旅行を正当な理由なく欠席したことを理由とし、地自法135条1項各号に定められた懲罰ではなく、地方自治の本旨及び本件規則（筆者注：名張市議会会議規則）に則り、議員としての責務を全うすべきことを定めた本件要綱（筆者注：名張市議会議員政治倫理要綱）2条2号に違反するとして、同3条所定のその他必要な措置として行われたものである。これは、Ｘの議員としての権利に重大な制約をもたらすものと認めることはできないと考えられる。また、?A市議会議長による上記の公表行為についても、議会運営委員会が市議会議長名義の本件通知書を作成し、同委員会の正副委員長が市議会議長いよる公表の場に同席したことからも明らかなとおり、同委員会は、市議会の代表者である市議会議長が、Ｘに対し本件通知書を交付することによって本件措置を通知することとしたものと認めるのが相当と考えられる。（略）市議会議長が、（略）どのような方法によって本件通知書を交付するかは市議会議長の裁量に委ねられるものであり、殊更にＸの社会的評価を低下させることを目的とし、社会的相当性を逸脱する態様、方法によって本件措置を公表するなど、その裁量の範囲を逸脱した場合に限って、公益目的を有しないものとして名誉毀損が成立すると解される。」から、「本件措置は議会の内部規律の問題にとどまるものであるから、その適否については議会の自律的な判断を尊重すべきであり、また、本件措置の公表についても公益目的を有しないことにより名誉毀損を肯定すべきものとは認められないから、本件措置等が、違法な公権力の行使に当たるものということはでき」ない旨判示したものだと説明する。
しかし、本件措置等がＸの市議会議員としての社会的評価の低下をもたらし名誉毀損にあたるものであることは1審、原審とも認めるところであり、さらに原判決では、委員会での視察旅行決定手続に際して委員会の議決を欠いたことが認定され、また本件規則により議員に視察旅行参加義務が課されることを否定する判断がなされているのに、それでもなお、上告審判決が本件措置等が「議会の内部規律の問題にとどまるものである」と判断した合理的な理由が日置解説によって説明されているとは思われない。仮に本件措置等が「議会の内部規律の問題にとどまるもの」であって議会の自律的な判断を尊重するとしても、どうして「殊更にＸの社会的評価を低下させることを目的とし、社会的相当性を逸脱する態様、方法によって本件措置を公表するなど、その裁量の範囲を逸脱した場合に限って、公益目的を有しないものとして名誉毀損が成立する」という判断となるのか、そもそも上告審判決がそのように限定的な判示をしていると解する根拠は何なのかについて、納得のいく説明がなされているとは思われない。
名誉毀損による損害賠償については、社会的評価の低下を請求原因とし、真実性ないし真実と信ずる相当の理由を抗弁として判断するというのがこれまでの確立した判例法理であり、1審判決や原判決にはこの判例法理に則って判断しているが、上告審判決にはその点の言及がない。この点につき、日置解説は、「そもそも国家賠償請求訴訟では、原告において請求原因として公務員の行為が違法な公権力の行使に該当することを主張立証すべきものであるため、不法行為に基づく損害賠償請求のように、名誉毀損行為該当性を請求原因とし、公共性、公益目的性、真実性又は真実相当性を抗弁とするように主張立証責任が分属することになるかは疑義があり、民事上の私人間の関係と異なり、国や地方公共団体の公務員が、その事務を遂行するために公権力を行使するにあたり、本件のように名誉毀損行為が必然的に問題となり得る場面も存在すると考えられる。そのため、このような国家賠償請求訴訟においては、原告において公務員が職務上の義務に違反して違法に原告の名誉を毀損したこと、すなわち、真実性又は真実相当性がないことを含めて名誉毀損該当性を主張立証すべきものと解する余地も十分にあり得るところである。この点について、本判決は、「本件措置等が違法な公権力の行使に当たるものということはできない。」と判示したにとどまるが、上記のような解釈を採ったものと解することも可能であ」る旨説明する。
しかし、名誉毀損による不法行為の判例法理は、私人間の表現の自由と名誉権の調整を図るものであるところ、国や地方公共団体には私人のように表現の自由が保障されるものではなく、むしろ国民の名誉権を正当な理由なく侵害してはならない義務を負うものであり、ただ国や地方公共団体の事務を遂行するにあたり、公益目的のために名誉権の侵害が正当化されることがあるというに過ぎないのであるから、そもそも国や地方公共団体が真実性や真実相当性を主張立証するだけでは足りないと解する余地も十分にある。それを特段の理由付けもなく、国や地方公共団体により有利に解釈する日置解説は妥当とは思われない。
日置解説は、「本判決が、第1審判決を結論において是認することができると判示したのは、上記の点の理由付けを異にしたことによるものと考えられる。」と説明するが、それは括弧書きの中で、やや不明瞭な表現で説明するにとどめている。これは、上告審判決が原判決を結論において是認したことの説明と対比すると、やや不可解である。
その点はおくとしても、日置解説の「本件措置の適否について議会の自律的な判断を尊重すべきものである以上、これが名誉棄損行為に該当するか否か、公共性・公益目的性の有無を検討すること自体について独自に判断する意義は見出し難く、これらの点についても司法審査を差し控えるのが相当であると考えられる。」との説明に照らせば、1審判決は、本件措置等は名誉毀損行為に該当するが、司法権が及ばないから、本件措置等により適示された事実について裁判所が司法審査を行うことは差し控えるべきなので、Yによる真実性の抗弁は理由があるから違法性が阻却され、Xの請求は棄却されるべきであるとしたのであるが、上告審判決によれば、名誉毀損行為に該当するか否かも、また違法性阻却事由が成立するか否かの判断も、いずれも裁判所は差し控えるべきであったから、理由付けを異にするものとして1審判決の判断を結論において是認したものであると理解される。
日置解説の特徴は、最後に、注書きの中で、「念のため」と言いつつ、本件措置等に係る真実性の抗弁は認められ、原判決は破棄相当であるとの「私見」を示していることである。最終法律審である以上、原判決とは異なる地方自治法及び本件規則の解釈を示すことは許されるし、参考となる有益な解釈であることは認めるが、上告審判決文の中で全く言及もされていない法律判断を、研究者の判例評釈であればともかく、担当調査官（しかも、最高裁行政局二課長経験者）の最高裁判例の有権的解説として述べるのは、いかに「私見」であるとしても、いかがなものかと思われる。
本件上告審判決が果たして地方議会・地方自治の実情を踏まえたものとなっているのか、甚だ疑問が残るところである。日置解説でも、最後に、「近時、地方議会における議員に対する措置の適否や名誉毀損の成否に関して、裁判所の司法審査の対象となるか否かが争われる事案が増加して」いるとの認識が示されている。それにもかかわらず、上告審判決は、裁判所はその問題には踏み込まない・その問題は放置するというメッセージを地方自治に対して示すものであるが、それが果たして適切な判断なのだろうか。確かに「昭和35年判決の法理」の射程距離の解釈としては正しいものかもしれないし、地方公共団体・地方議会は憲法で認められた国政上重要な存在であり、何でも裁判所に持ち込むな、地方公共団体の中で考えて自分で解決しろ、それが地方公共団体の責務だろう、というのは一つの見識ではあるが、それは今の地方自治の実情を見たときに、裁判所が地方公共団体の中の無法を容認することにならないか。地方公共団体の中で紛争が多発し、まさにその中では自律的に解決できずに裁判所にその解決を求められているのであれば、裁判所がその判断を示して解決の方向を示すというのが正しい「司法部の立ち位置」（千葉勝美元最高裁判事）ではないか。地方議会が単純多数決民主主義の弊害に陥り、法治主義を正しく実践できていない地方自治の実情を踏まえれば、裁判所はしっかりと地方公共団体の中にも法治主義を貫徹して単純多数決民主主義の弊害を是正すべきではないか。最高裁は、裁判所の地方自治に対する「司法部の立ち位置」を再度検討すべきであろう。
それと同時に、上告審判決は、私人間の不法行為法理の適用（私人間の法的規律）を地方議会では排除するというものであるが、果たしてそれに合理性があるのか。本件原告であるＸが、単に本件措置によって名誉権が侵害されたと主張して争う事案であれば上告審判決の論理は妥当であるが、本件措置の摘示する事実によって名誉を毀損されたとして確立された名誉毀損の損害賠償法理に基づいて争っているのに、「議会の内部規律の問題にとどまる」という理由で議員に名誉毀損の受忍を求め、不法行為法理の適用が排除されるとするのには、国会議員の発言に係る名誉棄損の成立を限定する最三小判平成9年9月9日（民集51巻8号3850頁）に準じるほどの、さらに合理的な理由の説明が必要ではないかと思われるところである。
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